Vládní návrh zákona, kterým se mění zákon č. 22/1997 Sb.

5.2.16 Vládní návrh zákona, kterým se mění zákon č. 22/1997 Sb.

Dr. Ing. Rostislav Suchánek

Obecná část

Hlavním cílem předkládaného návrhu zákona, kterým se mění zákon č. 22/1997 Sb., o technických požadavcích na výrobky a o změně a doplnění některých zákonů, ve znění pozdějších předpisů, je provést řádnou implementaci nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) č. 305/2011 ze dne 9. března 2011, kterým se stanoví harmonizované podmínky pro uvádění stavebních výrobků na trh a kterým se zrušuje směrnice Rady 89/106/EHS, a tím zajistit řádnou a efektivní aplikovatelnost zmíněného nařízení na území České republiky.

Tento zákon upravuje

• způsob stanovování technických požadavků na výrobky, jež by mohly ve zvýšené míře ohrozit zdraví nebo bezpečnost osob, majetek nebo životní prostředí, popřípadě jiný veřejný zájem (dále jen „oprávněný zájem“);

• práva a povinnosti osob, které uvádějí na trh nebo distribuují, popřípadě uvádějí do provozu výrobky, jež by mohly ve zvýšené míře ohrozit oprávněný zájem; tímto nejsou dotčena ustanovení zvláštních právních předpisů pro provoz výrobků;¹⁾

• práva a povinnosti osob pověřených k činnostem podle tohoto zákona, které souvisejí s tvorbou a uplatňováním českých technických norem nebo se státním zkušebnictvím;

• způsob zajištění informačních povinností souvisejících s tvorbou technických předpisů a technických norem, vyplývajících z mezinárodních smluv a požadavků práva Evropských společenství.

Tento zákon dále upravuje v návaznosti na přímo použitelný předpis Evropských společenství^1a) akreditaci subjektů posuzování shody (dále jen „akreditace“).

Tento zákon též upravuje v návaznosti na přímo použitelný předpis Evropské unie¹⁰⁾ (dále jen „přímo použitelný předpis pro stavební výrobky“) výkon státní správy v souvislosti s uváděním a dodáváním stavebních výrobků vymezených přímo použitelným předpisem pro stavební výrobky (dále jen „stavební výrobky s označením CE“) na trh, včetně dozoru nad plněním povinností stanovených přímo použitelným předpisem pro stavební výrobky a ukládání sankcí za jejich porušení.

Dne 24. dubna 2011 vstoupilo v platnost nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) č. 305/2011 ze dne 9. března 2011, kterým se stanoví harmonizované podmínky pro uvádění stavebních výrobků na trh a kterým se ruší směrnice Rady 89/106/EHS (dále jen „nařízení“). K tvorbě nového nařízení bylo přistoupeno na základě rozsáhlé studie Evropské komise, jež potvrdila, že směrnice Rady č. 89/106/EHS (o sbližování právních a správních předpisů členských států týkajících se stavebních výrobků) již nedokáže uspokojivě pokrýt aktuální potřeby praxe. Na stavební výrobky se vztahují pravidla volného pohybu zboží v rámci Evropské unie (EU) a pravidla týkající se zejména bezpečnosti staveb, zdraví, udržitelnosti, úspory energie a ochrany životního prostředí. Cílem nařízení je zjednodušit a vyjasnit stávající rámec pro uvádění stavebních výrobků na trh a zvýšit transparentnost a účinnost stávajících opatření, přijímaných v této oblasti. Nařízení stanoví jasná a jednoznačná pravidla pro uvádění a dodávání stavebních výrobků na trh a pro používání označení CE u těchto výrobků, přehledně a srozumitelně vymezuje povinnosti jednotlivých hospodářských subjektů, oznámených subjektů a subjektů pro technické posuzování, zaměřuje se na dosažení co největší míry integrace trhu se stavebními výrobky, posiluje význam tzv. prohlášení o vlastnostech jako prostředku poskytování přesných, spolehlivých a důvěryhodných informací o vlastnostech stavebních výrobků nezbytných pro provádění a navrhování staveb, klade důraz na zmírnění administrativní a finanční zátěže malých a středních podniků a vyjasňuje a posiluje pravomoci dozorových orgánů při kontrole dodržování povinností jednotlivých subjektů v této oblasti. Nařízení zohledňuje horizontální právní rámec pro uvádění výrobků na vnitřní trh vytvořený nařízením Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 765/2008 ze dne 9. července 2008, kterým se stanoví požadavky na akreditaci a dozor nad trhem týkající se uvádění výrobků na trh, a rozhodnutím Evropského parlamentu a Rady č. 768/2008/ES ze dne 9. července 2008 o společném rámci pro uvádění výrobků na trh.

Nařízení je obecně závazným právním předpisem Evropské unie, jenž ke své aplikaci nevyžaduje, na rozdíl od evropských směrnic, vnitrostátní transpozici, tj. přenesení či promítnutí svého obsahu do vnitrostátního právního předpisu. V případech aplikace má úprava obsažená v tomto unijním předpise nadřazené postavení, a tudíž přednost před ustanoveními vnitrostátního právního řádu. Nařízením se musejí řídit všechny subjekty v členském státě, včetně státu samotného a všech jeho orgánů, vykonávajících státní správu. Je možné bezprostředně se odvolávat na text nařízení a zároveň se přímo na jeho základě domáhat plnění práv a povinností v něm stanovených.

Za účelem řádné adaptace je nezbytně nutné odstranit případná ustanovení českých právních předpisů, která jsou s nařízením v rozporu. Na vnitrostátní úrovni je potřeba rovněž vyřešit některé otázky spjaté s aplikací nařízení, jež jím nejsou přímo upraveny. Jedná se o otázky institucionálního zabezpečení výkonu státní správy v oblasti upravované nařízením na národní úrovni, vnitrostátní procesní stránku výkonu státní správy v režimu nařízení, deliktní odpovědnost za nesplnění povinností stanovených nařízením a další.

V rámci novelizace zákona č. 22/1997 Sb., o technických požadavcích na výrobky a o změně a doplnění některých zákonů, ve znění pozdějších předpisů, bylo přikročeno i k některým změnám v oblasti akreditace, jež si vyžádala aplikační praxe. Tyto změny zohledňují požadavky akreditovaných subjektů a pomáhají zvýšit jejich konkurenceschopnost v rámci jednotného Evropského trhu a snížit jejich administrativní a finanční zátěž.

Zvláštní část

K bodu 1 – § 1 odst. 3

Novelizace rozšiřuje předmět úpravy zákona č. 22/1997 Sb., o technických požadavcích na výrobky a o změně a doplnění některých zákonů, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon“), o úpravu výkonu státní správy v souvislosti s uváděním a dodáváním stavebních výrobků, vymezených nařízením Evropského parlamentu a Rady (EU) č. 305/2011, kterým se stanoví harmonizované podmínky pro uvádění stavebních výrobků na trh a kterým se zrušuje směrnice Rady 89/106/EHS (dále jen „nařízení“), na trh. Výkonem státní správy je zde potřeba rozumět zejména rozhodování o udělení oprávnění provádět činnosti oznámeného subjektu, rozhodování o pozastavení anebo zrušení tohoto oprávnění, kontrolu dodržování povinností a požadavků na způsobilost oznámeného subjektu, rozhodování o pověření právnické osoby výkonem činností subjektu pro technické posuzování, rozhodování o zrušení tohoto pověření, kontrolu dodržování povinností a požadavků na způsobilost subjektu pro technické posuzování, dozor nad tím, zda jsou stavební výrobky uváděny a dodávány na trh v souladu s nařízením a zda hospodářské subjekty plní povinnosti stanovené tímto nařízením, ukládání povinností v případě, že stavební výrobek ohrožuje určitý veřejný zájem chráněný zákonem (oprávněný zájem), ukládání sankcí za porušení povinností stanovených nařízením hospodářským subjektům a oznámeným subjektům, informování Evropské komise a příslušných orgánů ostatních členských států Evropské unie (dále jen „členský stát“) o skutečnostech stanovených nařízením. Zákon u každé z těchto činností zakládá pravomoc příslušnému správnímu orgánu a případně upravuje vnitrostátní procesní stránku výkonu těchto činností.

Ustanovení zavádí legislativní zkratku „stavební výrobky s označením CE“ pro výrobky, jejichž uvádění a dodávání na trh upravuje nařízení. Nařízení upravuje (harmonizuje) uvádění a dodávání na trh pouze u stavebních výrobků, na něž se vztahuje harmonizovaná norma, nebo u stavebních výrobků, které jsou v souladu s evropským technickým posouzením, jež pro ně bylo vydáno. Pouze tyto stavební výrobky mohou být označovány symbolem CE. Režim uvádění a dodávání na trh zbylých stavebních výrobků zůstává neharmonizován, tzn. je upraven pouze vnitrostátně. Tyto zbylé stavební výrobky nesmějí být označeny symbolem CE.

K bodu 2 – § 7 odst. 7 písm. c) až e)

Toto ustanovení navazuje na články 39 a 48 nařízení a zakládá pravomoc Úřadu pro technickou normalizaci, metrologii a státní zkušebnictví (dále jen „Úřad“) oznámit Evropské komisi a příslušným orgánům ostatních členských států subjekt, u něhož Úřad prověřil, že splňuje požadavky na oznámený subjekt, stanovené nařízením, a jejž jako oznamující orgán navrhuje k tomu, aby se stal oznámeným subjektem ve smyslu čl. 39 nařízení. Tento subjekt se stane oznámeným subjektem a bude moci vykonávat nařízením stanovené činnosti při posuzování a ověřování stálosti vlastností stavebních výrobků teprve dnem právní moci rozhodnutí o udělení oprávnění provádět činnosti oznámeného subjektu, tzn. teprve po uplynutí lhůty stanovené čl. 48 odst. 5 nařízení, a to pouze za předpokladu, že v této lhůtě ani Evropská komise, ani žádný jiný členský stát nevznesou vůči jeho oznámení žádné námitky.

Písmeno d) reaguje na článek 50 odst. 1 nařízení. Podle tohoto článku musí členský stát v případě zjištění, že oznámený subjekt nesplňuje požadavky stanovené zejména čl. 43 nařízení anebo neplní řádně své povinnosti při posuzování a ověřování stálosti vlastností stavebních výrobků nebo informační povinnosti vůči oznamujícímu orgánu omezit, pozastavit anebo zrušit jeho oznámení. Toto oznámení má přitom pouze informační charakter vůči Evropské unii a ostatním členským státům. Oznámení nemá konstitutivní účinky. Subjekt nesmí vykonávat činnosti při posuzování a ověřování vlastností stavebních výrobků již okamžikem, kdy mu bylo řádně oznámeno rozhodnutí o pozastavení anebo zrušení oprávnění podle § 11b odst. 5 zákona, bez ohledu na to, zda již bylo provedeno oznámení této skutečnosti Evropské komisi a příslušným orgánům ostatních členských států, popřípadě zda se již tato změna projevila v evropském systému NANDO.

Písmeno e) návrhu pamatuje na další případy předpokládané nařízením, kdy je členskému státu anebo jeho příslušnému orgánu uložena povinnost oznamovat Evropské komisi a příslušným orgánům ostatních členských států určité skutečnosti anebo informace. Jedná se o ustanovení čl. 42, čl. 48 odst. 5, pokud se jedná o uplatňování námitek u subjektů určených jiným členským státem, anebo čl. 48 odst. 6, popřípadě další. Ustanovení zároveň předpokládá, že zákon může stanovit i jinak. Tato situace nastává např. u subjektů pro technické posuzování, u nichž podle § 11c odst. 3 určité skutečnosti a informace oznamuje Evropské komisi a příslušným orgánům členských států přímo Ministerstvo průmyslu a obchodu ČR.

K bodu 3 – § 9

Ustanovení má za cíl zahrnout pod pojem „státní zkušebnictví“ rovněž činnost oznámených subjektů a subjektů pro technické posuzování podle nařízení, jakož i činnost Úřadu při udělování oprávnění oznámeným subjektům.

K bodu 4 – § 11 odst. 2 písm. f)

Vypouští se ustanovení, vyžadující, aby žadatel o autorizaci prokázal existenci závazku uzavřít v rozsahu udělené autorizace smlouvu o provedení úkonů podle stanoveného postupu posuzování shody. Toto ustanovení je vzhledem k zákonem uložené povinnosti v § 11a odst. 2 písm. a) zcela nadbytečné. Jeho odstraněním se sníží administrativní zátěž podnikatelů. Navíc toto ustanovení je problematické i z pohledu evropského práva.

K bodu 5 – § 11b a 11c

Toto ustanovení navazuje na články 39 až 55 nařízení, týkající se oznámených subjektů. Oznámeným subjektem je třeba, v souladu s čl. 39 nařízení, rozumět nezávislou, nestrannou, nepodjatou, odborně způsobilou a technicky vybavenou právnickou osobu oprávněnou provádět nařízením přesně vymezené úkoly „třetí strany“ v rámci postupu posuzování a ověřování stálosti vlastností stavebních výrobků podle nařízení (čl. 28 a příloha V). Oznámený subjekt nevykonává delegovanou státní správu v pravém slova smyslu (nejedná se o výkon veřejné moci). Stát proto neodpovídá za škodu, kterou oznámený subjekt při své činnosti způsobí dalším osobám. Za takovou škodu odpovídá samotný oznámený subjekt, jenž musí být pro tento případ povinně pojištěn. Oznámený subjekt vykonává úkoly při posuzování a ověřování stálosti vlastností stavebního výrobku na základě soukromoprávní smlouvy, kterou uzavírá se zájemcem o jeho služby. Mezi oznámeným subjektem a jeho zákazníkem (zejména výrobcem stavebního výrobku) tedy vzniká soukromoprávní vztah. Výsledkem činnosti oznámeného subjektu není správní akt, resp. veřejnoprávní úkon, ale soukromoprávní úkon, s nímž jsou podle nařízení spojeny veřejnoprávní důsledky (osvědčení vydané oznámeným subjektem je v určitých případech potřebné pro řádné uvedení stavebního výrobku na trh).

Jelikož činnosti, které vykonává oznámený subjekt, nemají povahu výkonu veřejné moci, oznámený subjekt při jejich výkonu nepostupuje podle správního řádu a nelze se proti nim bránit veřejnoprávními prostředky (např. není možno podat odvolání proti nevydání osvědčení). Osoba, jež uzavřela s oznámeným subjektem smlouvu o výkonu činností při posuzování a ověřování stálosti vlastností stavebního výrobku (zákazník), může použít ke své obraně (např. když není bezdůvodně a protiprávně vydáno osvědčení) pouze soukromoprávních prostředků, tedy zejména soukromoprávní žalobu.

Navržené ustanovení upravuje vnitrostátní postup pro udělení oprávnění provádět činnosti oznámeného subjektu. Oprávnění uděluje Úřad v rámci správního řízení, jež je zahajováno výlučně na žádost právnické osoby, jež má v úmyslu stát se oznámeným subjektem. Úřad postupuje při udělování oprávnění podle ustanovení § 11b zákona a subsidiárně podle zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „správní řád“). Žádost o udělení oprávnění musí obsahovat vedle náležitostí stanovených § 45 odst. 1 správního řádu také náležitosti stanovené čl. 47 nařízení. Žadatel musí k žádosti připojit všechny dokumenty nezbytné k prokázání plnění veškerých požadavků stanovených čl. 43 nařízení. Jako důkazní prostředky zde mohou být použity např. osvědčení o akreditaci, různé soukromoprávní smlouvy (např. o nájmu nebo koupi přístrojů a zařízení), různorodé interní dokumenty žadatele, včetně etických kodexů zaměstnanců, čestná prohlášení statutárních nebo řídících orgánů žadatele, pracovní smlouvy zaměstnanců, dokumenty, osvědčující dosažené vzdělání, apod. V tomto případě je důkazní břemeno významně na straně žadatele. Úřad nemá možnost ověřit tvrzení, že subjekt skutečně splňuje podmínky stanovené nařízením, jiným způsobem než na základě dokumentů, které jsou mu žadatelem předloženy, popřípadě na něž žadatel odkazuje. Zákon stanoví Úřadu pevnou 90denní lhůtu pro posouzení žádosti. Důvodem této delší lhůty je složitost předmětného druhu řízení, ve kterém musí Úřad zkoumat široký rozsah interních dokumentů žadatele, většinou složitého technického charakteru. Složitost se ještě výrazně zvyšuje v případě, že žadatel zvolí pro prokázání své odborné způsobilosti jiný prostředek než osvědčení o akreditaci. V tomto případě může Úřad lhůtu pro posouzení žádosti prodloužit o dalších 30 dnů. Tuto skutečnost by měl ovšem žadateli v souladu se zásadami dobré správy před uplynutím původní neprodloužené lhůty oznámit. V případě, že Úřad dospěje k závěru, že žadatel neprokázal plnění vyjmenovaných požadavků, žádost rozhodnutím zamítne. Pokud naopak Úřad dospěje k závěru, že žadatel úspěšně prokázal, že splňuje všechny nařízením stanovené požadavky, provede oznámení podle § 7 odst. 7 písm. c) zákona a o této skutečnosti vyrozumí žadatele. Tímto oznámením ještě žadatel nenabývá oprávnění k provádění činností oznámeného subjektu, tj. nestává se oznámeným subjektem. Oznámením začíná plynout teprve lhůta, ve které mohou Evropská komise a příslušné orgány jiných členských států Evropské unie uplatňovat námitky vůči nominaci subjektu, resp. jeho oznámení. Délka zmiňované lhůty je stanovena čl. 48 odst. 5 nařízení, a to na 2 týdny, resp. 2 měsíce, podle toho, zda k prokázání plnění požadavků bylo použito osvědčení o akreditaci. Námitky proti oznámení mohou spočívat pouze v tvrzení, že žadatel nesplňuje některý z požadavků vymezených v čl. 43, případně čl. 45 implementovaného nařízení. Je-li námitka uplatněna, Úřad nemůže žádosti vyhovět a udělit žadateli oprávnění. V tomto případě musí být ze strany žadatele prokázáno, že námitky jsou liché, případně musí být přijata nápravná opatření. Pokud Úřad usoudí, že žadatel úspěšně prokázal, že plní příslušné požadavky, resp. přijal vhodná nápravná opatření k odstranění nedostatků, provede znovu oznámení podle § 7 odst. 7 písm. c) zákona. Pokud nebudou vůči oznámení uplatněny žádné námitky, Úřad do 2 dnů od uplynutí předmětné lhůty vydá žadateli doklad o udělení oprávnění provádět činnosti oznámeného subjektu. V zájmu konkurenceschopnosti českých oznámených subjektů a snížení jejich administrativní zátěže byla na tomto místě zvolena konstrukce podle vzoru § 151 správního řádu, kdy se místo kladného rozhodnutí, kterým správní orgán zcela vyhoví žádosti, vydává pouze doklad. Dnem převzetí dokladu žadatelem nabývá rozhodnutí právních mocí a právních účinků. Teprve od tohoto momentu, tj. nabytí právní moci a právních účinků rozhodnutí o udělení oprávnění, může oznámený subjekt provádět činnosti při posuzování a ověřování stálosti vlastností stavebních výrobků.

Úřad pravidelně kontroluje, zda oznámený subjekt vykonává činnost při posuzování a ověřování stálosti vlastností stavebních výrobků v souladu s nařízením, zda řádně dodržuje jiné nařízením stanovené povinnosti a zda splňuje požadavky na oznámený subjekt, stanovené nařízením. Mimo to může provést Úřad i mimořádnou kontrolu oznámeného subjektu, a to zejména v případě, že na základě vlastních zjištění anebo na základě podnětu třetí osoby nabude pochybnosti o tom, zda oznámený subjekt plní veškeré stanovené povinnosti a splňuje předepsané požadavky. V případě, že Úřad zjistí, že oznámený subjekt nedodržuje povinnosti anebo nesplňuje požadavky stanovené nařízením, rozhodne o pozastavení anebo zrušení oprávnění oznámeného subjektu. V tomto případě nesmí oznámený subjekt vykonávat činnosti při posuzování a ověřování stálosti vlastností ode dne, kdy mu bylo…